Foto: Günter Heiden
Berlin (kobinet) Dr. Sigrid Arnade vom NETZWERK ARTIKEL 3 hat sich kritisch mit dem Buch von Laura Schultz mit dem Titel "Die Durchsetzungsfähigkeit der Interessenverbände von Menschen mit Behinderung. Eine politische Prozessanalyse zum Bundesteilhabegesetz" beschäftigt und eine Buchbespechung verfasst. Die kobinet-nachrichten bedanken sich beim Informationsdienst des NETZWERK ARTIKEL 3 "Behinderung & Menschenrechte für die Möglichkeit des Abdrucks der Buchbesprechung.
Prozessanalyse zum BTHG
Laura Schultz: Die Durchsetzungsfähigkeit der Interessenverbände von Menschen mit Behinderung. Eine politische Prozessanalyse zum Bundesteilhabegesetz. Duncker & Humblot GmbH, Sozialpolitische Schriften, Band 98, Berlin 2023, 355 Seiten, 99,90 Euro, ISBN: 978-3-428-18782-9, zum selben Preis auch als E-Book erhältlich
Eine Buchbesprechung von Dr. Sigrid Arnade
Eines muss ich zur Transparenz vorwegschicken: Ich bin befangen und keine neutrale Rezensentin, da ich in dem gesamten Prozess der BTHG-Entstehung aktiv beteiligt und eine der Interviewpartner*innen der Autorin für ihre Dissertation war. Als nächstes möchte ich der Autorin ein großes Lob und meine Anerkennung für ihre gründliche kenntnisreiche Aufarbeitung der komplexen Materie des Bundesteilhabegesetzes (BTHG) sowie die Einbeziehung der verschiedenen beteiligten Perspektiven aussprechen. Selbst für meine Kolleg*innen und mich, die wir teilweise seit Jahrzehnten in dem Themenfeld arbeiten, war es nicht immer einfach, die verschiedenen rechtlichen Konstrukte mit ihren Wechselwirkungen zu anderen Bestimmungen und ihren Auswirkungen auf Menschen mit unterschiedlichen Beeinträchtigungen zu durchdringen.
Angesichts dieser Mammutaufgabe, die die Autorin bewältigt hat, ist es zwar bedauerlich, aber vielleicht sogar fast verzeihlich, dass sie in dem Kapitel „Die Entwicklung der Rechte von Menschen mit Behinderung“ auf Seite 59 die Grundgesetzergänzung um drei Jahren vorverlegt (auf 1991 statt der korrekten Jahreszahl 1994) und das Behindertengleichstellungsgesetz um zwei Jahre vorverlegt hat (auf 2000 statt der korrekten Jahreszahl 2002). Diesbezüglich bleibt nur zu hoffen, dass diese Fehler nicht zitiert werden und sich so fortsetzen. In der E-Book-Ausgabe ließen sich diese Jahreszahlen sicherlich recht unaufwändig korrigieren.
Zurück zum Inhalt der Dissertation von Laura Schultz: Die Autorin hat untersucht, wie sogenannte „schwache Interessen“ wirksam werden und sich durchsetzen können. Die „schwachen Interessen“ werden in der Forschung benachteiligten Personengruppen und ihren Interessenvertretungen zugeordnet. Dazu gehören auch behinderte Menschen und ihre Verbände.
Die Autorin hat mittels Dokumentenanalyse und Expert*inneninterviews den BTHG-Entstehungsprozess nachvollzogen. Zu den 17 interviewten Expert*innen gehörten vor allem Mitglieder des Deutschen Behindertenrats, aber unter anderem auch Vertreter*innen von Bundesministerien, von Parteien sowie kommunaler Spitzenverbände. Ausführlich dargestellt werden die verschiedenen Reformphasen, wovon Laura Schultz vier identifiziert. Dabei werden jeweils fünf Perspektiven thematisiert: „Interessenverbände von Menschen mit Behinderung“, „Wohlfahrtsverbände“, „Sozialpartner“, „Kommunale Spitzenverbände und Länder“ sowie „Entscheidungsträger*innen und Opposition“.
Einen breiten Raum nimmt das vorgeschaltete Beteiligungsverfahren zu verschiedenen Themenkomplexen mit neun Sitzungen ein. Vor meinem inneren Auge wurde die damalige Zeit wieder lebendig, auch mit dem Einschnitt der Finanzverschiebung im März 2014, als größere Geldbeträge aus dem Reformprozess abgezogen wurden. Als bedauerlich dabei habe ich es empfunden, dass der Mehrwert einer inklusiven Bildung gerade für schwer und mehrfachbehinderte Menschen anscheinend von der Autorin nicht verstanden wurde (S. 113). Aber wer könnte es ihr verübeln, haben doch viele Bildungspolitiker*innen bis heute dasselbe Problem. Der Beteiligungsprozess an sich wurde von den Interviewpartner*innen als innovativ und zunächst positiv bewertet. In der Rückschau auf den Gesamtprozess ist aber auch von „politischem Manöver“, „geschicktem Schachzug“ oder „Feigenblatt-Partizipation“ (S. 184) die Rede.
Die große Ernüchterung setzte dann mit dem geleakten Arbeitsentwurf vom Dezember 2015 und dem Referentenentwurf vom April 2016 ein. In der Folge gelang es den Verbänden durch die Bündelung ihrer Forderungen und einer Vielzahl von aufmerksamkeitserregenden Aktionen (unter anderen Anketten eine Nacht lang am Reichstagsufer, Baden in der Spree) Teile ihrer Anliegen durchzusetzen und Verschlechterungen zu verhindern. Allgemeine Anerkennung fand die flächendeckende Einführung der Ergänzenden Unabhängigen Teilhabeberatung (EUTB) durch das BTHG. Die heftigen Reaktionen der Interessenverbände von Menschen mit Behinderung wurden von einigen Interviewpartner*innen mit den zu hohen Erwartungen aufgrund des Beteiligungsverfahrens erklärt. Diese Sicht wird von der Autorin leider nicht bezweifelt.
Ich hingegen bin davon überzeugt, dass es auch ohne Beteiligungsverfahren einen ähnlich heftigen Protest gegeben hätte. Schließlich wurde das Reformprojekt mit der Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) begründet. Aber eins der wenigen in der UN-BRK deutlich formulierten Menschenrechte – die freie Wahl von Wohnort und Wohnform (ohne Kostenvorbehalt) – wurde trotz vorheriger gegenteiliger Zusagen mit dem BTHG nicht realisiert, sondern im Gegenteil zunächst sogar noch erschwert.
Laura Schultz beschreibt noch eine Phase der Schlichtung im ersten Halbjahr 2016 (S. 240/241), die mir allerdings vollkommen neu war. Neu war mir auch, die eigene Betroffenheit einiger Akteur*innen mit erhöhter Emotionalität in der Debatte zu assoziieren, was sowohl von Seiten einiger Interviewpartner*innen als auch der Autorin selbst geschehen ist (S. 116, 160). Diese Koppelung widerspricht meinen Erfahrungen, nach denen die Emotionalität in der Diskussion eher mit dem Engagement und der Mentalität des Einzelnen zusammenhängt als mit dem (Nicht)-Vorhandensein einer eigenen Beeinträchtigung.
Laut Laura Schultz unterliegt das Gesetzesvorhaben dem Spannungsfeld zwischen UN-BRK und Kostendynamik. Damit macht sie sich die Argumentation der damaligen Regierung zu eigen und verkennt meiner Ansicht nach die menschenrechtlichen Notwendigkeiten. Schließlich kann ein Staat auch nicht mit Verweis auf knappe finanzielle Ressourcen an Folterungen festhalten.
Letztlich identifiziert die Autorin einige Erfolgsfaktoren, die es behinderten Menschen und ihren Verbänden ermöglichten, einige Forderungen durchzusetzen und Verschlechterungen zu verhindern. Dazu gehören auf alle Fälle die breiten Bündnisse, die geschmiedet wurden und in denen man sich auf gemeinsame Kernforderungen verständigte. Dazu gehörte ebenfalls das gemeinsame Ziel der Umsetzung der UN-BRK und schließlich die Kampagnenfähigkeit der Verbände. In ihrem Ausblick (S. 309) ermuntert Laura Schultz folgende Regierungen, behinderte Menschen und ihre Verbände nicht nur einzubinden, sondern politisch zu beteiligen.
Für alle, die direkt oder indirekt an dem Prozess beteiligt waren, bietet das Buch die Möglichkeit, sich zu erinnern und auch andere Positionen verstärkt wahrzunehmen. Für die Wissenschaft enthält das Werk viel Material für weitere Forschungsaktivitäten. Regierungen wird verdeutlicht, dass Partizipation ohne Transparenz und Rückbindung scheitert. Und behinderte Menschen und ihre Verbände können aus dem Buch lernen, welche Strategien erfolgreich sein können.
Ein detailreiches, umfassendes Werk zur BTHG-Entstehung, das für ein interessiertes Fachpublikum zu empfehlen ist.
